中国农村土地产权向何处发展
12:04 PM 2004-06-28 | 逍遥老鬼 | 日志分类：工作生活
一、土地产权界定的激励作用
土地作为一种人类赖以生存的不可再生的稀缺性资源，经过历代人类劳动的开发，已隐含了大量的人类物化劳动，由此确定了土地作为财产的准商品的性质。因此，土地产权的界定情况决定了为提高农业产量的所有努力发挥作用的环境。换言之，农业部门中作用最大的所有权，是控制土地使用的权利。如果这个权利正确确定，并且是排他、有保障、可兑换和可转移的，则拥有这些权利的农民就有在土地上投资并高效工作的积极性。
农村经济市场化要求农地能够市场化流转。若没有农民对土地的独立、完整的产权及其权利的清晰界定，就不会有农地这一生产要素的合理、有序、合法的流动。在这种情况下，及时允许农地成为商品，土地自由流转也是很困难的。要么是不能流转，要么因为产权主体不明、界区不清，给土地的市场化流转带来许多人为的障碍，从而使土地纠纷不断增加，市场化流转成本提高。农民缺乏对土地的完整和稳定的产权，也难以成为独立的市场经济行为主体，既不可能自主地进行生产决策、销售农产品，更不可能排除各方面对农民的索、拿、摊派等侵害农民利益的行为。这样就不会有农民经济行为的合理化，也不会有政府行为的正常化，自然不会有市场经济的有效运行。
二、中国农地产权制度的现状及存在的问题
我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》以及《农业法》等法律法规都对我国农村土地的所有权、使用权、收益权、处分权进行了规定，现行土地制度可简单表述为土地国有或集体所有，农户经营的方式（具体形式采用家庭承包责任制），所有权属于国家和集体，使用权归农民。
家庭联产承包责任制使集体土地的所有权和经营权产生了分离，农户在完成国家的和留够集体的以后，有了对剩余的索取权和资源的支配权，大大刺激了农民的积极性。但由于这一制度变迁是在我国计划经济占主导地位的情况下进行的，并没有从根本上突破传统的人民公社体制。承包责任制下农地产权制度中的制约因素导致农户土地产权的残缺和产权界区的模糊。我国现行农地产权制度的缺陷主要表现在：
1.土地所有权主体不明。宪法中虽然区分了国有土地与集体土地的所有权，但哪些是集体的，哪些是国家的，并没有明确的规定。就集体所有权而言，《土地管理法》规定，集体土地所有权主体可分为三级：乡（镇）农民所有、村农民所有、村民小组所有，但是不仅集体所有权主体没有人格化的代表来行使其权利，而且这三级集体之间的界限也不清楚，从而导致土地集体所有权在事实上的虚置。所有权主体的非明晰化造成了权力真空，所产生的最严重的问题是对土地的侵蚀和公共资源的浪费。
2.土地产权缺乏保护，侵权现象严重。所有权主体的混乱使得国家所有权的代表——政府较之集体所有权处于强势地位，政治权利在很大程度上束缚和影响了产权。国家所有权并不是和其它分离开的权利职能处在平等的位置上，国有权实际上衍化为政治权的行使。国家通过征收农业税获取地租，通过农产品“合同定购”的形式索取剩余产品，除了国家之外，集体无权向农民征收赋税，尽管集体也是土地的所有权主体之一。国家可以随时向集体征地，集体只有被征的义务，而没有拒绝被征的权利，征地的补偿条件也完全由国家决定。因此，无论从使用权、收益权还是处分权来看，都存在国家对集体这一所有者的干预。农民缺乏对土地独立、稳定和受保障的产权，经营行为的短期化现象仍然十分严重。
3.缺乏合理的土地产权流转机制。在有效率的制度安排下，土地资源的有效配置是通过土地产权自由转让的市场化行为来达到的。但我国土地流转是通过自上而下的动员部署，对村、组（甚至县、乡）范围的土地按统一原则、统一方法进行的计划机制，这种调节方式往往造成“一户（几户）有病，全村吃药”的现象，调节周期的过长或过短都与市场经济下农民对土地的需要量相脱节。而且计划性统一调配土地的做法也为一些乡村干部以权谋私提供了可乘之机。
4.家庭联产承包责任制在两方面也存在问题。一是在村庄内部如何再分配土地权利。确定这一权利的难度不仅来自如何确定和对待每个成员原来在集体体制下的权利，同时还需要对社区现有的资源禀赋和人地关系的可能变化作出通盘考虑。二是包产到户、均分土地在落实和界定农民个人产权以形成有效激励的同时，把土地等生产要素的经营权也平均分割和分散了。由于土地买卖和转让的合法性一直没有得到承认，使得土地的集中极难实现，“小而全”的小农生产方式盛行，很不利于农业规模经济和机械化的实现。
三、清晰界定农地产权的思路
我国农地产权制度改革的目标不应仅仅考虑农业本身的发展，还应更多的考虑农村非农户的发展与农业发展之间的关系。在稳定农村、确保农业持续发展的前提下，允许农业剩余劳动力向非农产业转移。首要目标就是要建立土地的转让机制，并在此基础上形成农户土地经营规模逐步扩大的演进机制；其次是要增强主要从事农业生产的农户土地使用权的稳定性，解除农民对土地投放的顾虑。缘于此，在界定农地产权时，应做好以下几点：
1.继续稳定农村土地承包关系。具体说，就是要实行农村耕地承包权物权化、长期化、商品化。物权化是指所有耕地按照一定标准承包给农户，取消“双田制”等一切村干部可以在短期内任意发包耕地的权力，制止向“集体化”的回归。长期化是指耕地永久承包，承包权可以继承。商品化是指承包权可以买卖。在这个原则下，实行土地承包权的重新调整，除乡村道路等公用设施占地外，其他一切农地根据承包权划分给农户。农民吃了这颗“定心丸”后，就会重新审视自己的行为并使其长期化，对农地进行科学的投资、规划和集中。
2.进一步完善土地产权关系，突破目前“政社合一，三级所有”的产权模糊状况，实行所有权与经营权的分离，并用立法的形式明确加以规定，严格界定财产利益主体的权力、责任和利益，形成各利益主体之间经济的、法律的以及利益的约束关系。与此同时，要把处理土地纠纷纳入一般的司法诉讼渠道，彻底剥夺农村干部对土地的控制权力。
四、“农业＋企业”模式的提出
在允许承包权长期不变并可以自由转让后，工商资本就会进入农村，从农民手中购买或租赁承包经营权，集中土地进行规模化生产，实现农业机械化。这是一件好事，有利于农村经济的发展和农民生活水平的提高。在此，就谈谈“农业＋企业”模式。
这一模式首先要求村委会在担任村庄基层政权机构的政治职能的同时，肩负农户与企业的中间人的经济职能，出面与每家农户商谈承包权的出售或出租情况，并与农户签订承包权租售合同；再作为全体农户的代表人与企业签订相应的承包权租售合同。由于村委会对当地情况较企业要熟悉很多，由它出面与一家一户谈判，较易取得农民的信任，土地集中的成本会低很多。
企业在招募员工时应优先吸纳当地农民进入，对文化程度较低的农民可先进行培训。国家在这方面应给予企业大力扶持，可以按企业对当地农民的不同吸纳量给予不同的税收优惠和特殊政策，刺激企业多吸引本地农民。对不愿进入企业的农民允许其自由流动，但国家应在鼓励农民进入当地企业上多下功夫。这一做法可以部分解决农村剩余劳动力的就业情况，缓解城市压力。对农民来说，他们不仅能收到稳定的承包权租金，也能够从企业得到劳动报酬，较之以前的小农劳动方式而言，收入是大大提高了。
“农业＋企业”的做法不仅有利于推行农业机械化，实现规模经济，同时也将每个农户的生产风险转移到了企业。以前一家一户单独耕作时，每个农户都面临着自然灾害的风险，个人薄弱的力量无法抵抗，或者是不能产生合力共同抵御风险。当农民把承包经营权租售给企业后，企业就必须考虑如何抵御自然灾害，如何进行机械化生产了。
当然，“农业＋企业”模式只是一个想法，实施起来还有很多地方有待改进，相应的配套措施也亟需完善。
1.对村委会的地位和职能要重新定位，加强管理，防止寻租现象发生。村委会既是村基层行政机构，拥有集体土地的法律所有权，代表村民利益，为村民服务；同时又担任了连接农民与企业的中间人角色，集政治职能和经济职能于一身。国家对村委会的职能范围要明确规定，并加强监督，防止村委会利用手中的政治权力与货币进行交易，堵住企业、农户或相关利益集团向村委会寻租的漏洞。
2.防止土地过度兼并。确立了农民的土地产权以后，农民对土地处置的自由度将大大增加。土地市场化流转也会大大提高土地的转移价格，权势阶层或“龙头企业”再不会获得暴利，这本身会遏制土地的兼并和侵占。更有效的措施是政府限制土地的自由交易。可以考虑在一定时期里限定土地最大经营规模：以县域为单位，确定农民人均耕地面积，规定每个农户拥有土地使用面积的最高限额为农民人均耕地面积的一定的倍数，这个倍数由立法机关确定或调整，调整的周期应在若干年以上。按照这个规定，人多地少的地区单个农户或企业拥有的土地最高限额将小一些，而人少地多的地区单个农户或企业拥有的土地最高限额将大一些。在限制土地最高经营规模的同时，强制那些未进入城市经济系统（特别是城市社会保障系统）的农户必须拥有一定面积的口粮田，并不得通过土地市场交易让渡给大农户。对土地规模进行限制是为了避免土地过度兼并造成一部分农民流离失所，维持农村社会稳定。
3.限制农村土地的用途，保证农业的持续、稳定发展。农村土地原则上应以农业生产为主。农地转为非农用地的，必须报经中央政府批准，必须有相应的社会保障跟随农户。中央应不断完善土地政策，对非法征地、低价征地、无偿圈地、以公共利益征地后又改变土地用途或卖给开发商、肆意违反承包合同等事情要严查重打，明确禁止城市房地产开发商进入农村圈地，采取有效措施督促地方政府执行中央的土地政策。
(作者分别系武汉大学城市建设学院城市规划系, 武汉大学商学院财政系) 文/严明昆 谢颖
